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拆违攻坚:一场做减法的基层治理持久战
2020-03-28 作者: 记者 荆淮侨 黄筱 刘智强 齐雷杰采写 来源: 经济参考报

  城市的顶楼阳光房、商品房通风井改造变房间、农村的“一户多宅”、私占农田盖房建厂……时至今日,在中国城乡的角落,违建仍然以各种形式存在着。尽管城市管理者们持续整改,但历史遗留的“存量包袱”和屡禁难绝的新增违建,让拆违成为基层治理痼疾。

  回顾2019年,从河北到广东,从浙江到贵州,全国多地展开拆违行动,取得一定成效。但在这场基层治理的持久战中,基层人士疾呼,需要更广泛的社会认知与参与。

  持续整改仍“量大面广”

  多位业内人士提到,违建问题频繁出现且长期存在,本质上是我国基层土地管理能力难以规范引导转型期百姓各类建设需求的产物,尤其是无法合理控制利益密集地带中,部分农户和城市居民逐利建房或违规建房的不合理冲动。

  在广州,一处在当地著名景区白云山上存在了30多年的历史违建“大钵盂”,在多方的努力下于2019年成为历史,并成功复绿。“大钵盂”所在地街道社区负责人介绍说,现在很难想象,在一片不足500平方米的区域,曾有18栋四五层高的违建,高峰时超过500人居住其间。

  广州市城市管理和综合执法局治违督导处处长郭敬曦表示,早在20年前,当时的规划部门就下发过拆除通知书,法院去强制执行也没完成。由于未出现较大的安全事故,在没有更好的安置办法下,当地一直没有采取强拆措施。

  实际上房屋建在半山腰,雨季来临时这里极易出现地质灾害。街道办相关负责人说,2013年前后,“大钵盂”所在的区域就被确定为地质灾害点。直到2018年一场连绵数日的大雨,才让这里的问题再次进入官方视野。

  2018年,广东遭遇了台风“山竹”袭击。周边居民形容,台风过境时,才真正感受到什么是“风雨飘摇”。处在地质灾害点上的“大钵盂”,牢固程度远低于周围住宅,风险也更大。

  为了保障安全,街道花了三天时间将居民安全撤离。然而台风一过,又有很多人回流居住。台风过境让部分居民意识到继续住在“大钵盂”存在一定风险,以此为契机,街道下决心拆掉这颗“定时炸弹”。

  2019年3月开始,广州针对白云山景区周边开展拆违复绿专项行动,通过多部门协作解决城市拆违的痛点,也为解决“大钵盂”隐患问题带来契机。社区工作人员先是对全部408户居民身份进行一一排查,并进行分流处理。经过12轮沟通谈判,最终在2019年6月,“大钵盂”内的400多户居民全部搬离,并且做到了零投诉。

  “大钵盂”的拆除成为广州治理违建的一个标志性事件,在其带动和影响下,广州城管部门当年11月就完成了4500万平方米的年拆违目标,但不容忽视的是,广州市内仍有上亿平方米的存量违建,拆违工作依然任重道远。

  同样的情况还发生在许多城市。在河北邯郸,近三年来拆除违建1500多万平方米,数十年形成的违建得到比较彻底的清理。在浙江台州,根据当地2019年初存量违建调查摸底数据,自2013年以来,当地累计拆除各类违法建筑2.06亿平方米,尚有存量违建总建筑面积3927万平方米。

  武汉大学政治与公共管理学院博士王向阳对《经济参考报》记者表示,违建问题主要体现在小产权房、建新不拆旧、面积超标、滥占耕地建房等问题,小产权房问题主要集中在长三角、珠三角等经济发达地区农村,建新不拆旧、面积超标、滥占耕地建房等则在中西部广大传统农区较为普遍。

  从直接后果来看,违建问题阻碍了城市空间的优化布局和城市规划的组织实施,道路、公园绿地等基础设施、公益项目无法落地。同时,还容易造成安全隐患,违法建筑规划设计层次低,建设施工质量差,特别是一些违法建筑破坏了房屋原有结构、占用着消防通道,不仅存在建筑倒塌的风险,在发生消防安全事故时还将严重影响逃生和救援。

  基层拆违面临多重挑战

  在许多基层人士看来,已经建成的历史违建,尽管群众意见较大,但牵扯到方方面面的原因,多方诉求难以同时满足。在没有更好的解决办法、缺少处置的有效抓手的情况下,作为末端处理环节的拆违面临诸多挑战,反映出一些基层社会治理的普遍现象。

  记者调研发现,在一些地方,“先上车,后补票”式公共设施违建普遍。在河北,一些基层干部反映,污水处理厂、道路、燃气储气站、垃圾中转站等一些公共基础设施建设违法占地较多。有些项目急于上马,未办理好土地手续,造成“先上车,后补票”。仅在河北省内的一些道路项目上,就不同程度存在有违规占地问题,甚至有道路已通车一两年,占地手续还没办完。

  还有一些城市经历多年“城镇化”“工业化”发展后,历史遗留违建问题棘手。广州市天河区城市管理综合行政执法局副局长黎明说,20世纪九十年代末,广州市天河区进行撤村改制,从村社改成股份制公司,村民的身份转换为居民,变“种菜”为“种房子”,但用地性质无法转换,成了难以调和的矛盾。以天河区石牌村为例,当初该村被大量征用土地后只剩下少量土地供村民居住。为了满足居住需求,村民不断改建,各种违建构成了如今石牌村的密集建筑群,但这种历史遗留问题,相关部门无从下手。

  台州市相关负责人表示,台州以工业立市,民营经济发达,乡镇在深入推进“三改一拆”行动时,担忧拆违可能会对企业有影响,阻碍经济良性发展。企业厂区内违建历史成因复杂,一些老旧工业区内小微企业众多,安置分流十分困难。

  与此同时,由于拆违“投入大、无补贴”,基层感到不堪重负。浙江台州市相关负责人说,拆违费用是一笔巨大开支,拆违加清理按每平方米均价30元计算,每完成100万平方米年度任务,需要费用约3000万元。除用于建设小微园区、商业开发等拆后利用方式可以产生经济效益,大部分还是用于复耕复垦复绿及停车场、游步道等基础设施建设,大笔拆违资金投入让基层政府不堪重负。

  杭州市一城区政府拆违办主任告诉记者,目前强制拆除的费用是区政府出,开支比较大,2018年上城区拆违费用1000多万元,高楼拆除还存在安全保障、建筑物垃圾处理、拆掉后漏水需要修复等问题,有的小区修复费用比拆除费用还高。

  “程序烦琐”“复议诉讼”致使“拆违战线”拉长。河北省一些基层干部表示,按照相关规定,土地违法相关案件需经过立案、调查、告知、处罚、复议、诉讼、执行等法定程序,六个月才能进入法院受理程序,导致拆违工作难以快速执行到位。

  此外,拆违引发的复议诉讼严重影响了拆违工作的开展。台州市拆违干部表示,在违建持有人不配合的情况下,从做出行政处罚决定书到依法强制拆违完毕,一般需要九个月到一年的时间。基层政府在强制拆违时,为提高效率,往往以简易程序代替依法行政程序。近年来,因拆违引发的行政复议诉讼案件明显增多,此类以简易程序拆违的案件大多因程序违法而败诉,不仅延长了拆违进程,还给当地政府带来很大压力。

  而作为拆违“唯一执行者”,一些地方的基层城管工作人员表示“人少、任务重、力不从心”。广州市黄埔区一名基层城管工作人员将城管比喻为最后的“守门员”,虽然“违建”相关工作涉及多个部门,但最后都要通过城管“拆违”这个唯一的“出口”解决。据介绍,目前广州市城管被赋予的职能要求有388项之多,拆违只是其中一项。黎明说,面对类别繁多的职能任务,基层城管人员显得力不从心。

  此外,新建住宅违建连片涉及住户多,成为治理顽疾。贵阳市综合行政执法支队云岩大队三马办公室主任王强介绍,目前不少开发商虚假宣传引诱购房者,如告诉购房者可在高层建筑连廊搭建小房子、扩建阳台、在别墅花园或露台搭建阳光房……致使违建连片出现。此类违建因波及面广,涉及住户太多,成为治理顽疾。

  贵阳市综合行政执法支队云岩大队普天中队一名干部说,当地一处别墅区2016年开建,如今96栋别墅大部分存在违建;另外一个社区是近几年新建的一个高层建筑社区,但34层的高层建筑几乎每一层都存在连廊违建。

  强化源头治理疏堵结合

  一些基层干部表示,目前未批先建等违法违规问题明显减少。要减少拆违造成的社会财富损失,就要在全社会树立依法建设意识,扭转企业建设未批先建、少批多建和农村“不占地白不占,谁不占谁吃亏”的风气。

  一些基层干部表示,违法建筑和违法占地问题背后有着复杂的原因,往往是由“问题形成阶段缺乏政策”“不是当前主要工作”等原因造成,并因为“人畜无害”暂时搁置。直到成为多年顽疾,才又引起地方部门的重视和决心。要遏制违法建筑问题发生,既要开展强有力的集中拆违消除存量,也要从培育全社会依法用地和建设观念、建立预警预防机制、大幅提高违法成本等方面着手,避免“小拖大,大拖炸”。

  一是建立“逢违必拆”机制,加大打击震慑力度。部分基层干部认为,违法占地、违章建筑问题易发多发,与长期以来经济粗放式发展、依法用地和依法建设观念淡薄等有直接关系。

  多年来违法建筑屡禁不绝,“违法成本低、收益高”是重要因素。浙江省温岭市横峰街道一间15到20平方米简易辅助房屋每月租金七八百元,河北省一些地方被拆除的违建仓库每年租金数十万元,导致明知故犯甚至屡拆屡建问题。

  部分基层干部表示,目前对土地违法的处罚主要集中于警告、罚款、没收违法建筑、没收非法财物、限期拆除等,违法成本较低、震慑作用小。从根本上遏制违建问题,应大幅提高违建成本、形成“强力震慑”,让搞违建的人“得不偿失”。相关人士建议,应理顺司法衔接机制,畅通违法占地案件向公安、法院移交移送体制,对占地数量较大、涉嫌触犯刑法的案件及时移交查处。

  二是健全预警预防机制,落实共同监管责任。一些基层干部表示,预防比拆违更重要,应加大城乡建设项目审批后监管力度,防止“木已成舟”、不易纠正等问题。浙江省杭州市上城区城管局法规科科长江澜说,要建立健全违建预警预防和监管责任机制,实现早发现、早制止。形成“早发现、早制止、早报告、早处理”快速反应机制,将违建行为“发现在初始,解决在萌芽”,筑好监管“第一道防线”。

  部分基层干部表示,要持续巩固拆违成果、防止违建死灰复燃,做好“后半篇”文章至关重要。河北、浙江、广东等地坚持“拆改并重”,对拆后建筑垃圾及时清理,对腾退的空间和土地因地制宜加强规划和管理,用于建设游园、公共停车场、便民市场等公共服务项目,实现环境、经济、民生等综合效益最大化,增强群众获得感。

  三是建立联合惩戒机制,疏堵结合源头治理。部分基层干部表示,违建问题屡禁难绝,除了加大预防和拆除力度,还可探索建立联合惩戒机制,让企业和个人从不敢违建到不想违建,真正实现源头治理。

  杭州、广州等多地城管部门基层干部建议,将违建情况与社会征信系统对接,存在违建问题的房屋不能上市交易、业主纳入失信者黑名单,让企业和个人从“不敢违建”,逐步发展到“不想违建”。盯紧党员干部、公职人员、“两代表一委员”等重点人群,严格网上办案,全流程监控案件办理程序,对查控不力的启动问责。

  浙江台州一些基层干部表示,应实施“谁违建,谁承担拆除费用”,建议加大惩戒力度,对拒不拆违、由官方强拆的,依法向违建当事人追缴强拆费用。

  此外,多地基层干部表示,治理违建应疏堵结合,为依法用地谋划出路,实现保护耕地和保障发展并行不悖。落实土地规划“一张图”,防止各项规划不一导致的违建问题。同时,加大土地规划调整和补充耕地力度,及时为项目解决建设用地指标。

  (本文由记者荆淮侨、黄筱、刘智强、齐雷杰采写)

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