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审慎前行 个人破产制度“摸石头过河”
专家称,推动个人债务清理乃至个人破产制度建立还需要配套制度、立法探索等
2020-03-28 作者: 记者 吴帅帅 王俊禄 杭州报道 来源: 经济参考报

  通过个人债务清理,温州人蔡先生有条件中止了对200多万元债务的清偿义务。他与债权人最终达成免除部分债务的共识。未来,他的生活将获得必要保障,这也意味着,他和他的家庭有机会重新创业,开始新生活。

  这是前不久温州中级人民法院对外公布的一起个人债务清理案件,经舆论贴上“个人破产”“制度破冰”等标签后广受关注。而毗邻温州的台州,也有多年的先期探索。

  多位专家、法律界人士认为,开展个人债务清理可视为对“个人破产”部分功能的探索。在当前部分地区“执行不能”案件积压、市场主体缺乏相应退出机制等矛盾下,个人债务清理探索具有明显的现实意义,也是多年以来法律界呼吁建立覆盖各类市场主体便利、高效、有序退出制度的有益尝试。《经济参考报》记者在台州、温州等地调研了解到,不管是个人债务清理,还是个人破产制度,破冰后仍有相当长的探索之路,需审慎前行。

  “执行不能”案件堆积成“堰塞湖”

  温州平阳这起债务清理案件中,债务人蔡先生因为经营企业破产,导致个人需要对214万元债务承担连带清偿责任。

  但经过第三方财产核查,蔡先生的资产情况目前只有现就职公司1%的股权(实际出资额5800元),一辆已报废的摩托车及零星存款。蔡先生目前每月收入4000多元,个人又患有慢性疾病,确无能力清偿巨额债务。

  2019年8月,温州中院印发《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》,通过建立个人债务集中清理机制,在保障全体债权人公平受偿和防范打击逃废债行为的基础上,给一些诚信的被执行人以重生机会,进一步优化营商环境和完善“执行不能”案件有序退出机制。

  因此,经债务人申请、债权人同意,这起案件于今年8月启动清理程序。最终,蔡某提出按214万元债务的1.5%清偿比例即3.2万余元,在18个月内一次性清偿的方案。同时,蔡先生承诺,该方案履行完毕之日起6年内,若其家庭年收入超过12万元人民币,超过部分的50%将用于清偿全体债权人未受清偿的债务。债权人同意债务人可以自清理方案履行完毕之日起满3年后,恢复其个人信用。

  实际上,类似本案中蔡先生这样,因企业破产产生自然人连带责任担保的债务问题,在我国部分经济社会活跃地区非常普遍:为了获得银行贷款,自然人担保向金融机构融资,最终因为经营不善导致企业破产,个人对债务承担连带责任。

  如果不进行个人债务清理,经过诉讼程序,这类案件最终因为部分债务人确无偿还能力,演化为“执行不能”。

  以台州为例,据台州市中级人民法院执行数据统计,2018年以“终结本次执行程序”为执结方式的案件数量为31798件,约占所有执结案件的39.97%,其中涉个人的案件数约为28099件,占比88.37%。这些涉及个人的无财产可供执行案件只能作上述处理,导致陈案越积越多。

  受访法院执行法官普遍表示,终结本次执行程序只是按下了暂停键,实质上仍积累了大量“无解”的执行案件。一方面,这些“执行不能”案件仍旧会耗费大量司法资源;另一方面,债务人失去创造新的社会财富的动力,累及老幼等家庭成员,还可能产生因暴力催收等引发的社会问题。

  台州市中级人民法院民二庭副庭长钱为民从2011年起,多年研究并参与探索了个人债务相关清理程序。钱为民表示,台州地区个人资不抵债的事实大量存在,对诚实但不幸的企业家,个人债务清理体现的是一种鼓励创新、宽容失败的社会导向。

  顶层设计和基层试点探索并行

  虽然我国破产法尚无个人破产制度,但实际上近年来,具备若干相似功能的个人债务清理,已在制度设计和基层探索方面迈出步伐。

  今年全国两会上,来自浙江、四川的人大代表建议适时推动建立个人破产制度。

  今年6月,最高人民法院公布《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)》显示,人民法院将开展与个人破产制度功能相当的试点工作,为建立个人破产制度打下实践基础。

  今年7月,国家发改委等十三个部门又联合印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》。该改革方案提出,市场主体退出制度改革的总体目标是逐步建立起与现代化经济体系相适应,覆盖企业等营利法人、非营利法人、非法人组织、农民专业合作社、个体工商户、自然人等各类市场主体的便利、高效、有序的退出制度,市场主体退出渠道进一步畅通,市场主体退出成本明显下降,无效低效市场主体加快退出,为构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制提供有力支撑。

  除了人大议案、有关部门参与制度设计、法学界理论研究以外,浙江温州、台州等地的基层试点创新也已历经多个阶段。

  《经济参考报》记者在多年探索个人债务清理的浙江台州市县两级法院采访了解到,从2011年开始,台州两级法院已开展相关业务,包括探索将公司股东财产与公司财产合并破产的处置机制;在执行程序中试行执行义务宣誓退出机制和借鉴破产管理人制度,在执行中形成法院强制执行与管理人财产及债务状况调查相结合的工作机制等。

  台州黄岩法院执行局局长林森从1990年代末开始从事执行工作。他表示,这些探索背后是为了破解执行难反复做的机制优化。

  “例如,原来通过债务人宣誓可以终结本次执行程序。这一机制的好处是让诚信的被执行人避免被拘留、曝光等,但不足以把债务、债权关系状况揭示清楚,也没有真正实现退出。”林森说。

  因此,2018年5月起,台州中院民二庭与执行庭开始试行《在执行程序中引入个人破产清算机制操作规程》,引入管理人制度,由第三方对被执行人债权债务情况进行详细梳理,包括发现隐匿财产等,调查范围更广、内容更细,形成清理报告。案件也真正做到执行程序终结,真正退出了执行程序。

  截至2019年8月底,台州法院已有4起案件执行程序终结,8起不符合条件恢复强制执行。

  甄别“诚信债务人”

  目前台州、温州个人债务清理已制定相关规程。以台州为例,根据《执行程序转个人债务清理程序审理规程(暂行)》,法院首先会对债务人负债原因进行调查,确系诚信经营无法清偿债务,或经法院强制执行措施后,财产不足或无财产清偿全部债务等情况时,可适用个人债务清理程序。而对于存在因赌博、挥霍消费甚至欺诈等不诚信行为的“老赖”,将不能适用债务清理程序。

  随后,法院将对甄别为诚信债务人的申请人,制定不同的“还债计划”。简单来说,就是将诚信债务人分为两种,一种是完全丧失还债能力的,另一种是尚有可偿还能力的。前者,法院会依法指定管理人,对债务人财产和债权债务进行全面、公平的清理和偿还;后者,法院会积极促成债务双方进行谈判,合理协商还债办法,比如免除一定债务比例,或通过分期形式来偿还。

  此外,法院还将对债务人作出行为保全令,设定4到6年的“考察期”,这段期限内,债务人相关行为和身份资格仍受限制。在此期间,对债务人不诚信行为加强民事制裁和刑事追究力度。

  个人债务清理具有多重意义

  已有案例显示,通过个人债务清理,债务人明显获得了生活改善,同时也提高了其重新投入工作、创造价值的积极性。受访法律界人士认为,透过个案,这一探索还将释放更大的积极意义。

  首先,将有利于鼓励个人创新创业。浙江鼎联律师事务所律师杨常彩表示,个人债务清理的目的在于鼓励创新、宽容失败、保障生活,并通过免责、有条件复权等机制鼓励债务人积极融入社会、创造财富。

  其次,为“执行不能”案件探索制度性退出路径。上海汉盛律师事务所律师李旻表示,司法实务中“执行不能”案件中个人债务案件占比较大。个人破产制度的落实不仅节约了司法资源,特别是债务豁免措施的执行,为这类案件探索制度性退出路径,有助于切实化解社会矛盾,破产复权制度的积极适用也为个人参与市场经营活动提供了可能。

  最后,这一探索或将提高市场主体的风险意识。有金融界人士分析,个人债务清理以及未来可能到来的个人破产制度,将从源头上改变金融机构的产品设计、放款策略和风险评估。例如,不再是简单地通过自然人担保,获得抵、质押品和无限连带责任的承诺后就放款,也减少一些相对激进的放贷行为。

  但与此同时,舆论也不乏质疑之声,主要认为个人债务清理、个人破产等制度与“父债子偿”等传统观念存在一定抵触;对程序执行缺乏信任;以及担心因社会信用体系等配套制度暂不健全,造成虚假破产风险等。

  推进过程将漫长而谨慎

  数据显示,截至8月底,台州两级法院已对14起案件实施债务清理,其中4起案件执行程序终结、8起不符合条件恢复强制执行、1例达成部分减免和分期还债计划、1例债务人失联终止。截至目前,温州两级法院已对经过筛选的19件具体案件启动清理程序。

  针对舆论关注的诚信甄别、事后监督、征信信息采集与公布、打击逃废债和虚假破产方面的问题,钱为民等法官、律师管理人和相关学者认为,具体规程仍需不断完善。

  杨常彩表示,从管理人角度,个人债务清理相对于企业破产清算来说,财产更加分散琐碎,所以调查难度更大。同时,现有管理人制度需要债务人较高的配合度,且调查手段相对单一。因此,以律师作为管理人,有必要进一步明确律师调查令权限,扩大调查令社会知悉度等。

  北京外国语大学个人破产法研究中心主任刘静认为,台州等地的探索为我国未来可能到来的个人破产制度设计,包括免责制度的设计,道德风险的防范,自由财产的范围,失权的具体内容,更生计划的制定,强制执行制度和破产制度的衔接与功能分界,家庭住宅及其抵押贷款的处理,夫妻、家庭以及合伙人的共同破产或者单独破产,个人管理人的更多应用和履职特点,遗产破产等重要问题提供了鲜活而丰富的经验。

  刘静同时提醒,目前探索要注意以下问题:一是必须强化债务人的诚实义务和协力义务,通过制度设计强化违背前述义务的不利后果,通过自负其责唤醒债权人对自我行为的约束;二是确保赋予债权人一定的程序参与权,包括知情权、异议权等,保证信息的畅通和透明,促进程序的及时回应,加强债务人和债权人的沟通与理解;三是对于实践过程中出现的各种复杂问题,要及时进行充分的学术讨论和法律分析,为立法机关提出相对合理、兼具学术性和实践性的解决方案。

  个人破产制度作为一项重要的法律制度改革,关联的政治社会经济问题非常多。她建议选择较小空间范围先行试验,可以将地方试验对国家法制统一的挑战控制在合理范围内,不仅可以有效地控制试验风险,也降低了立法试错和法律运行的法治成本。

  此外,推动个人债务清理,乃至个人破产制度建立还需要相关配套制度建立健全、立法探索等,这一推进过程也将相对漫长而谨慎。

  钱为民表示,个人破产制度是社会诚信体系的一部分,与征信、失信惩戒等相关制度互相关联,其制度的推出,不存在孰先孰后问题,而应当相辅相成,协同推进。

  “对债务人而言,进入个人破产,意味着行为和身份资格受限,财产受到管理人监管,被贴上破产人标签等;债权人也不希望债务因清理最终被免责。所以未来,我认为个人债务清理应是债务人和债权人都极力避免进入的程序。这也许是制度设计最理想的状态。”钱为民说。

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